Continuando lo presentado en la primera entrega de esta nota, Pablo Hupert y Mara Golub nos aportan herramientas para pensar la época. En esta segunda entrega, analizan el Estatuto de la ley, ubicando diferencias sustanciales entre las voces legislativas y el lugar del Estado, así como entre las concepciones de la educación que presentan las leyes 1420 y 26206.
por Pablo Hupert y Mara Golub*
ESTATUTO DE LA LEY
Se espera que las leyes funcionen como punto de amarre para el intercambio social, que fijen las reglas del juego y regulen las conductas. Para eso, deben representarse como neutrales y seguras. Sostenido por el pensamiento hegemónico y aceptado por el conjunto de la población, este entramado comienza a revelarse como ficción ficticia en situación:
En las ciencias sociales actuales se suele llamar ficciones a estas grandes entidades discursivas que organizan y dan consistencia al lazo social [...] Preferimos llamar verdaderas en situación a las ficciones activas y ficticias en situación a las ficciones agotadas. Todo se juega en la temporalización interna de estas ficciones -y no en su supuesta adecuación o desacople con una realidad verdadera y considerada en sí- [...] No son ni verdaderas ni falsas, sino que funcionan como verdaderas o falsas (Lewkowicz; 2004, Pensar sin Estado).[1]
La neutralidad de la Ley 1420 funcionaba como ficción verdadera: “La escuela primaria tiene por único objeto favorecer y dirigir simultáneamente el desarrollo moral, intelectual y físico de todo niño” (art. 1)”. Así, encubría su posicionamiento. En cambio, la 26206 lo evidencia: “El Estado garantiza el acceso de todos/as los/as ciudadanos/as a la información y al conocimiento como instrumentos centrales de la participación en un proceso de desarrollo con crecimiento económico y justicia social” (art. 7). El sintagma “justicia social” se asocia, en la cultura argentina, a una parcialidad ideológica. En una ley astitucional, la pretensión de neutralidad del legislador se revela ficticia. En términos de Lewkowicz, es una ficción que funciona como falsa.
La 1420 fija un marco preciso para la educación. La 26206 relaja la imposición en aras de orientar acuerdos posteriores. Algunos de sus artículos no parecen pertenecer a una ley, sino a un acuerdo programático, a una propuesta educativa muy agradable para el lector progresista, pero que no ejerce coacción alguna. Esta oscilación entre lo legal y lo consensual anuncia el resquebrajamiento del estatuto institucional de la ley.
A partir de las huellas que el acto de enunciación de cada una de estas leyes deja en su enunciado, es posible captar una diferencia notable en el vigor de las voces que las engendraron. Distintas condiciones históricas producen distintas voces legislativas: En 1884, el legislador encarna la voz del amo y resuena con autoridad (v.g. “El mínimum de instrucción obligatoria comprende las siguientes materias: lectura y escritura [...]” (1420, art. 6). En 2006, el legislador tiene la voz cascada y tiende más a persuadir o a promocionar que a prohibir u ordenar: “Brindar oportunidades equitativas a todos/as los/as niños/as para el aprendizaje de saberes significativos en los diversos campos del conocimiento, en especial la lengua y la comunicación” (26206, art. 27. inc. c).
La ley 1420 lleva la voz del legislador: “Los maestros encargados de la enseñanza en las escuelas públicas están especialmente obligados: --1° A dar cumplimiento á la presente ley [...] --2° A dirigir personalmente la enseñanza de los niños que estén á su cargo” (art. 27). La 26206 -como adelantamos- con frecuencia cede el uso de la palabra al especialista y pierde, así, el carácter coactivo: “Promover el juego como contenido de alto valor cultural para el desarrollo cognitivo, afectivo, ético, estético, motor y social” (Art. 20.Inc. d).
El tono contundente de la 1420 no impide ciertas imprecisiones: “La Contaduría General de la Nación revisará anualmente los libros de la Contaduría y Tesorería de las Escuelas, pudiendo hacerlo antes de ese tiempo, cuando necesidades del servicio nacional lo exigiesen” (art. 79). La vaguedad respecto de esas “necesidades” ejemplifica la incompletud estructural del discurso sólido y no la falta de taxatividad propia de las normas astitucionales. Esta y otras imprecisiones no tornan menos instituyente a la ley 1420 ni atentan contra su imagen de completud, proyectada desde el discurso amo.
El tono de sugerencia de la 26206 se mantiene en puntos de gran consenso general:
Invitar a las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a efectuar las reformas necesarias en la legislación que regula la actividad laboral y profesional docente, con el objeto de incorporar la inhabilitación para el ejercicio de la docencia a quien haya sido condenado/a por delitos contra la integridad sexual (art. 141).
Sin embargo, su voz es firme al prohibir: “No podrá incorporarse a la carrera docente quien haya sido condenado/a por delito de lesa humanidad, o haya incurrido en actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático” (art. 70), así como, unas pocas veces, para instituir: “Créase en el ámbito del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología el Instituto Nacional de Formación Docente” (art. 76). Esto no la torna instituyente, pues esta firmeza no se halla en el resto del articulado.
En la 1420, la voz legislativa dirige su imposición a las familias: “La obligación escolar comprende á todos los padres, tutores ó encargados de los niños” (art. 3). En la 26206, la voz vira hacia el Estado.
Los Gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en cumplimiento del mandato constitucional, deben: a) Asegurar el derecho a la educación en su ámbito territorial. Cumplir y hacer cumplir la presente ley, adecuando la legislación jurisdiccional y disponiendo las medidas necesarias para su implementación (art. 121).
La responsabilidad recae más sobre el Estado que sobre el ciudadano. Esta variación muestra su carácter astituido y astituyente, pues el legislador no obliga a la población sino al mismo Estado del que forma parte.
Ley como imposición - ley como indicación de común acuerdo
La 1420 pone en marcha la maquinaria de la imposición al exigir a sus funcionarios obligar a sus subordinados:
Corresponde al Consejo Escolar de Distrito:--1° Cuidar de la higiene, de la disciplina y de la moralidad de las Escuelas públicas de su distrito, á cuyo efecto éstas les serán franqueadas en cualquier momento [...] 10. Nombrar comisiones de señoras para visitar y examinar las escuelas de niñas ó mixtas del Distrito (art. 42).
La 26206, en cambio, indica lograr acuerdos:
El Gobierno y Administración del Sistema Educativo Nacional es una responsabilidad concurrente y concertada del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y de los Poderes Ejecutivos de las Provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El organismo de concertación de la política educativa nacional es el Consejo Federal de Educación (art. 113).
Al poner a disposición del Poder Ejecutivo nacional y sus homólogos provinciales un organismo de concertación, la ley liga el cumplimiento de la responsabilidad educativa estatal al establecimiento de acuerdos. Así, se espera que en el futuro -cuando sea necesario- el consenso resuelva los aspectos indefinidos. Este rasgo de la ley 26206 es astitucional.
Los acuerdos son promovidos en todos los niveles de gestión, alentándose una comunicación multidireccional que desdibuja la cadena jerárquica de imposiciones (ordenada, en la 1420, por la voz única del discurso amo):
Los fines y objetivos de la política educativa nacional son: [...] u) Coordinar las políticas de educación, ciencia y tecnología con las de cultura, salud, trabajo, desarrollo social, deportes y comunicaciones, para atender integralmente las necesidades de la población, aprovechando al máximo los recursos estatales, sociales y comunitarios (26206, art. 11).
Para coordinar multiplicidades, la ley promueve la implementación de una práctica que corresponde a la lógica del acuerdo y es -como adelantamos- típicamente astitucional: la “articulación” entre organismos.
Se crearán en los ámbitos nacional, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mecanismos para la articulación o gestión asociada entre los organismos gubernamentales, especialmente con el área responsable de la niñez y familia del Ministerio de Desarrollo Social y con el Ministerio de Salud (art. 22). [2]
En la 1420, la imposición funciona de manera jerárquica y centralizada. Su artículo 57 -que delimita las atribuciones y deberes del Consejo Nacional de Educación (en adelante, CNE)- no le indica acordar con el Ministerio sino, por ejemplo, elevarle un proyecto (inc. 21) para que lo remita al Congreso. Le ordena también respetar “las prescripciones de esta ley” (inc. 11) al dictar los programas de enseñanza. En caso de controversia en el interior del CNE, la resolución también respeta la jerarquía:
El Presidente del Consejo Nacional de Educación tiene además las siguientes atribuciones y deberes especiales:--1° Preside las sesiones del Consejo y decide con su voto las deliberaciones en caso de empate. [...] -- 3 [...] En caso de disconformidad el Consejo no podrá desaprobar los actos de su Presidente sino con el voto de dos tercios de los Consejeros (art. 65).
En la 26206, en cambio, se configura una comunicación más horizontal que vertical. El Consejo Federal de Educación (en adelante, CFE) debe acordar con el Ministerio. Para resolver posibles desacuerdos, se invierte la jerarquía:
El Poder Ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, será autoridad de aplicación de la presente ley. Serán sus funciones: [...] b) Asegurar el cumplimiento de los principios, fines, objetivos y previsiones establecidos por la presente ley para el Sistema Educativo Nacional a través de la planificación, ejecución, supervisión y evaluación de políticas, programas y resultados educativos. En caso de controversia en la implementación jurisdiccional de los aludidos principios, fines y objetivos, someterá la cuestión al dictamen del Consejo Federal de Educación (art. 115, inc. b).
La obligación estatal de garantizar la educación pública y gratuita constituye un punto fijo no sometido a la construcción de acuerdos. Aunque este aserto no es “flotante”, la ley es astitucional: confía en articulaciones y acuerdos futuros, tanto como la 1420 cuenta con la fuerza de su imposición, al tiempo que su único aserto no-flotante no obliga a la población (por eso sigue sin tener anclaje sólido).
Incumplimiento de la ley y existencia o no de sanciones
En sintonía con la imposición, la 1420 prevé sanciones para quienes la transgredan:
Los miembros del Consejo Escolar de Distrito responderán personalmente ante la justicia respectiva de la malversación de los fondos escolares, ocasionada por actos en que hubiesen intervenido (art. 43).
La obligación escolar [...] puede comprobarse por medio de certificado y examen, exigir su observancia por medio de amonestaciones y multas progresivas, sin perjuicio de emplear, en caso extremo, la fuerza pública para conducir los niños á la escuela (art. 4).
Constituirán el tesoro común de las escuelas: [...] 8° El importe de las multas que imponga la autoridad escolar [a los responsables de los niños y los directores de escuela] en los casos de los artículos 17, 18, 20 y 21 (art. 44).
La 26206 -como ya mencionamos- no admite a docentes condenados por delitos de lesa humanidad (art. 70) e invita a inhabilitar a los condenados por delitos sexuales (art. 141) tal como lo establece el Código Penal; pero -coherente con su promoción de acuerdos y comunicaciones multidireccionales- no prohíbe ni establece sanciones en caso de violación de su propio articulado.
Selección léxica de cada ley
Las diferencias entre las voces legislativas inundan también su selección léxica. A partir de sus definiciones centrales “La instrucción primaria debe ser obligatoria” (1420, art.2) y “La educación y el conocimiento son un bien público, un derecho personal y social garantizado por el Estado” (26206, art. 2), observaremos el uso del sustantivo “derecho” y del verbo “obligar” (y sus derivadas) así como la preferencia por este u otros verbos de influencia o de transferencia. [3]
Obligación y derecho
Las dos leyes consideran obligatoria la educación. La 1420 lo explicita en el artículo 2 y la 26206, en el 16. Respecto del número total de sus palabras, ambas reiteran “obligación” casi en la misma proporción, pero con particularidades significativas: la 1420 la liga a comprobantes, sanciones y prohibiciones: “los maestros […] están especialmente obligados 1° A dar cumplimiento á la presente ley y á los programas y reglamentos que dicte para las escuelas la autoridad superior” (Art. 27).
La obligación escolar puede cumplirse en las escuelas públicas, en las escuelas particulares ó en el hogar de los niños; puede comprobarse por medio de certificado y examen, exigir su observancia por medio de amonestaciones y multas progresivas, sin perjuicio de emplear, en caso extremo, la fuerza pública para conducir los niños á la escuela (art. 4).
Es prohibido á los dírectores, subdirectores ó ayudantes de las escuelas públicas: -[…] 2° Ejercer dentro de la escuela ó fuera de ella cualquier oficio, profesión ó comercio que lo inhabilite para cumplir asidua é imparcialmente las obligaciones del magisterio (art. 28).
Ninguno de los 145 artículos de la 26206 menciona “prohibir”, “sancionar” ni “multar”. La definición de las seis obligaciones docentes aparece lavada por un curioso uso de las preposiciones, arrastrado desde la enumeración previa de sus trece derechos. En lugar de utilizar “obligación de” + infinitivo usa “obligación a” + infinitivo -régimen gramatical adecuado para construir “derecho a”:
Obligaciones: a) A respetar y hacer respetar los principios constitucionales, las disposiciones de la presente ley, la normativa institucional y la que regula la tarea docente. b) A cumplir con los lineamientos de la política educativa de la Nación […] c) A capacitarse y actualizarse [….] d) A ejercer su trabajo de manera idónea y responsable […] (art.67).
En la 26206, la obligación aparece vinculada con derechos y garantías aportados por el Estado para posibilitar su cumplimiento. Son frecuentes las construcciones cuyos sujetos gramaticales son organismos estatales y sus verbos son “asegurar”, “garantizar” o “universalizar”, por ejemplo, en “El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y las autoridades jurisdiccionales competentes asegurarán el cumplimiento de la obligatoriedad escolar” (art. 16).
El Poder Ejecutivo nacional, a través del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología [tiene la función de] f) Declarar la emergencia educativa para brindar asistencia de carácter extraordinario en aquella jurisdicción en la que esté en riesgo el derecho a la educación de los/as alumnos/as que cursan los niveles y ciclos de carácter obligatorio (art. 115).
La 1420 no configuraba -aunque suela atribuírsele- la idea de la educación como derecho del pueblo. Solo reconocía el derecho del distrito (no del individuo) y la gratuidad como medio para posibilitar el cumplimiento de la obligación escolar:
La obligación escolar supone la existencia de la escuela pública gratuita al alcance de los niños en edad escolar. Con tal objeto cada […] Distrito Escolar [tiene] derecho por lo menos á una escuela pública donde se dé en toda su extensión la enseñanza primaria que establece esta ley (art. 5).
Mencionaba también el derecho de los preceptores a sus pensiones de retiro (art. 31), el de las bibliotecas a recibir dinero del tesoro escolar -si observaban una serie de “prescripciones” (art. 67)- y el de los maestros a recibir su sueldo completo mientras conservasen “su buena conducta y demás aptitudes para el cargo” (art. 30). Son derechos en el sentido económico de la palabra, y no en el jurídico universal.
Libre de estos condicionamientos, en la 26206 los derechos docentes deben ser garantizados por el Estado: “El Ministerio de Educación […] y el Consejo Federal de Educación acordarán: […] Las acciones que garanticen el derecho a la formación continua a todos/as los/as docentes del país” (art. 74 inc. c). En su artículo 67 detalla otros derechos como el salario digno (inc. h), la libre asociación y el respeto integral de todos sus derechos como ciudadano/a (inc. m).
También explicita que los alumnos tienen derechos -v.g. a la educación igualitaria (art. 126)- y deberes -v.g. “colaborar en la mejora de la convivencia escolar […] respetando el derecho de sus compañeros/as a la educación […]” (Art. 127 inc. d)-. Allí donde la 1420 solo hacía recaer sobre los padres la obligación escolar (art. 3), y establecía sanciones por incumplimiento (arts. 4 y 17), la 26206 agrega otros cuatro deberes, mostrando su tendencia a la multiplicación, típica de la astitución -v.g. “seguir y apoyar la evolución del proceso educativo de sus hijos/as” (art. 129 inc. c)-, y no establece sanciones. El derecho de los padres a “ser reconocidos/as como agentes naturales y primarios de la educación” (art. 128, inc. a) no estaba contemplado en la 1420.
En la ley 1420 hay siete menciones de la palabra “derecho” y dieciséis de “obligación” y derivados. En la 26206 la proporción prácticamente se invierte. Hay treinta y tres menciones de “obligación” y cincuenta y cuatro de “derecho”. En la 26206, se trata del derecho de todos y cada uno -en cualquier situación- a recibir educación y esto implica aprender a respetar y hacer respetar todos los demás derechos: El énfasis en esta concepción no deja lugar a dudas. Si en la ley 1420 la educación es una obligación para los ciudadanos, en la 26206 es un derecho para ellos y una obligación para el Estado que debe garantizarlo: el carácter de derecho garantizado aparece en el artículo 2, catorce artículos antes que la mención de la obligatoriedad.
Este primer eje evidencia que la voz del legislador de la ley de 2006 prefiere otorgar derechos que imponer obligaciones -como si solo pudiese hacerlas pasar como reverso de derechos-. Como sabemos, las obligaciones se obedecen o padecen y los derechos se gozan. Como buena astitución, esta ley buscaba capturar la subjetividad consumidora (que goza) ofreciéndole un disfrute más.
Verbos de influencia y de transferencia [3]
En la 1420, los verbos de transferencia son escasos -dar se encuentra tres veces (art. 10, art. 70, inc. 1 y 6) y prestar una (art. 67, inc. 2)-. En la 26206 son frecuentes proveer (art. 4, 51 inc. e, 80, 89), brindar (art. 11 inc. c, n, p, r y t; art 27, inc. c, h, j, etc.), ofrecer (art. 27, inc. b, i, etc.). También se reiteran verbos como asegurar (v.g. art.11 inc. a, f, i, ñ), garantizar (v.g. Id. inc. b, e g, h, etc.), y fortalecer (v.g. Id. inc. d y l).
En cuanto a los verbos de influencia, en la ley 1420, si bien se encuentran algunos como estimular y promover (art. 42, inc. 2 y 4), son más frecuentes dirigir (art. 1; art 27-inc. 2; art 57 inc. 1, 5, 10,19; art. 70), prescribir (art. 57, inc. 15; art 27 inc. 4) regir (art. 75) y prohibir (art. 28). En la 26206, en cambio, no figuran dirigir, prohibir, vigilar, castigar ni sancionar. Son escasos los verbos como prescribir (art 92 inc. b, art. 107, art. 138), o regir (art 45, 118, 140); pero es muy frecuente el uso de promover (art. 8, art. 11 inc. p, q, s, v, etc.); se reiteran permitir (art. 30 inc. h, art. 50- inc. c, art. 123, inc. ñ), y estimular (art. 30 inc. i, art 56 inc. e, art. 85 inc. e) y se utiliza invitar (art. 119 y 141).
Este segundo eje muestra que en la 1420 predominan los verbos de influencia vinculados con órdenes o prohibiciones y en la 26206, los relativos a la promoción y el estímulo. Los verbos de transferencia son mucho más frecuentes en la 26206. Esta tendencia a ofrecer más que a exigir también nos muestra que la voz del legislador de principios del siglo XXI estaba cascada.
En la tercera entrega de este trabajo haremos hincapié en los aspectos educativos, poniendo en relieve las diferencias sustanciales entre las concepciones de la educación que presentan las leyes 1420 y 26206.
*Pablo Hupert
Historiador, docente y ensayista. Se formó con Ignacio Lewkowicz y con la UBA.
Mara Golub
psicoanalista
Notas
[1] De aquí en adelante, las bastardillas son nuestras.
[2] Véase también el artículo 47.
[3] La RAE define como verbo de influencia aquel “con el que se solicita, induce o fuerza una acción, un proceso o un comportamiento”. Incluye entre ellos: aconsejar, amenazar, mandar, obligar [central en nuestro análisis], ordenar, pedir, permitir, prohibir, recomendar, rogar, solicitar, sugerir. A los verbos de trasnsferencia los caracteriza como aquellos que describen “un evento en el que alguien (representado por el sujeto) transfiere una entidad (designada por el complemento directo) a un destinatario (que se presenta como complemento indirecto)”. Ejemplos: dar, pedir, entregar, prestar, conceder, regalar.
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